“當前地方政府性債務就如一(yī)座冰山，水面上的是顯性債務，而水面下(xià)的就是隐性債務。隐性債務的危險性不言自明。”近日在北(běi)京召開(kāi)的全國政協“健全系統性金融風險防範體(tǐ)系”專題協商(shāng)會上，全國政協委員(yuán)、中(zhōng)國财政科學研究院院長劉尚希說。
防範地方政府隐性債務風險成爲這次會上關注的焦點之一(yī)。
在防風險攻堅戰下(xià)，地方政府債務風險中(zhōng)隐性債務增長引起中(zhōng)央高層關注。去(qù)年中(zhōng)央明确提出遏制隐性債務增量，包括地方政府借融資(zī)平台公司、政府和社會資(zī)本合作（PPP）模式、政府性基金和政府購買服務方式變相舉債相繼遭到“封殺”，各項清理整頓工(gōng)作也已經開(kāi)展。不少省市正在摸清當地隐性債務規模并上報。
不過一(yī)位地方财政人士對第一(yī)财經記者稱，由于目前并沒有界定隐性債務的統一(yī)口徑，因此實際摸查中(zhōng)有些把握不準，統計數據可能存在偏差。
一(yī)位知(zhī)情人士告訴第一(yī)财經記者，關于隐性債務統一(yī)口徑，很快将下(xià)發的一(yī)份高級别文件中(zhōng)會明确。地方政府在法定政府債務限額外(wài)，以任何形式違法違規或變相舉借的債務，都是隐性債務。由于隐性債務有了口徑後還是容易被一(yī)些地方規避監管，因此對隐性債務的認定将實行穿透式，實質重于形式。
不少地方已經采取措施來化解隐性債務風險，遏制隐性債務增量。中(zhōng)國社科院财經戰略研究院研究員(yuán)楊志(zhì)勇對第一(yī)财經表示，從政府資(zī)産和債務來看，我(wǒ)國的債務風險完全可控，化解隐性債務風險不可操之過急，否則可能出現踩踏風險。
隐性債務風險受空前關注
經過2014年清理甄别後，政府性債務規模逐步顯性化。随着2015年新預算法實施，地方政府舉借債務被規範，唯一(yī)合法通道爲發行地方政府債券。地方政府債務也被全部納入預算管理，而限額管理給地方政府舉債設置了天花闆。
根據财政部數據，截至2017年末，我(wǒ)國地方政府債務16.47萬億元，債務率（債務餘額/綜合财力）爲76.5%，低于國際通行的警戒标準（100%）。
“從總的情況看，當前地方政府債務在可控範圍内，問題比較突出的是隐性債務的風險。一(yī)是規模比較大(dà)；二是隐性債務集中(zhōng)在市和縣兩級；三是部分(fēn)隐性債務對應的資(zī)産變現能力不強。”全國人大(dà)财經委員(yuán)會主任李盛霖在去(qù)年12月底的十二屆全國人大(dà)常委會第三十一(yī)次會議上說。
審計署近些年公開(kāi)披露，不少地方存在隐性債務。比如在2016年的地方政府債務專項審計中(zhōng)發現一(yī)些地方出現隐性債務，内蒙古、山東、湖南(nán)和河南(nán)等4個省區在委托代建項目中(zhōng)，約定以政府購買服務名義支付建設資(zī)金，涉及融資(zī)175.65億元；浙江、河南(nán)、湖南(nán)和黑龍江等4個省在基礎設施籌集的235.94億元資(zī)金中(zhōng)，不同程度存在政府對社會資(zī)本兜底回購、固化收益等承諾。
不久前，審計署還揭露了湖南(nán)邵陽等6個市縣變相舉債形成154.22億元政府隐性債務。比如，2017年8～11月，邵陽市融資(zī)平台公司邵陽市城市建設投資(zī)經營集團有限公司通過利用政府道路管網等公益性資(zī)産開(kāi)展融資(zī)租賃、發行中(zhōng)期票(piào)據等方式，從銀行、信托投資(zī)公司和融資(zī)租賃公司等機構舉債72.33億元，主要用于償還到期債務和市政基礎設施建設。
長期關注地方債的上海财經大(dà)學教授鄭春榮告訴第一(yī)财經記者，地方政府隐性債務形成的根本原因是基層政府承擔支出責任大(dà)，但财政收入不足，因此爲了城市發展或者滿足基本公共服務，地方變相舉債使得隐性債務規模快速增長。一(yī)些官員(yuán)爲了政績，不切實際過度舉債，而一(yī)些金融機構爲了業績也推波助瀾，大(dà)量提供違規融資(zī)。
劉尚希在發言中(zhōng)表示，按照“開(kāi)前門、堵後門”的思路對地方政府性債務實行整改之後，仍産生(shēng)大(dà)量或有債務，這表明“風險大(dà)鍋飯”體(tǐ)制依舊(jiù)。計劃體(tǐ)制下(xià)，有利益大(dà)鍋飯，現在沒了。而風險大(dà)鍋飯卻沒有被端掉，這是地方隐性債務膨脹的根源。
根據全國人大(dà)的一(yī)份調研報告，2014年年末，地方政府或有債務爲8.6萬億元（包括政府負有擔保責任的債務3.1萬億元，政府可能承擔一(yī)定救助責任的債務5.5萬億元）。
隐性債務早在去(qù)年就引起中(zhōng)央高層關注。去(qù)年7月14日~15日的全國金融工(gōng)作會議強調，各級地方黨委和政府要樹(shù)立正确政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。7月24日的中(zhōng)央政治局會議強調，要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規範地方政府舉債融資(zī)，堅決遏制隐性債務增量。7月28日的國務院常務會議強調，各地要落實屬地責任，堵住“後門”，堅決遏制違法違規舉債。2017年底的中(zhōng)央經濟工(gōng)作會議則提出，要打好防風險等三大(dà)攻堅戰，對防範金融風險、重視地方債務，特别是隐性債務的化解，提出了明确要求。
爲了堵住地方政府違法違規融資(zī)渠道，遏制隐性債務，财政部等部委去(qù)年4月底相繼發文，嚴禁地方政府借融資(zī)平台公司、政府投資(zī)基金、PPP、政府購買服務等名義變相舉債。對于違法違規舉債擔保行爲的問責風暴也刮起，去(qù)年以來已經有重慶市、山東省、河南(nán)省等多地違法違規舉債相關責任人被撤職、行政降級。
國家發改委PPP專家張宇稱，比如去(qù)年11月财政部開(kāi)展PPP項目清理整頓風暴也是防範隐性債務風險的一(yī)大(dà)舉措，最終1.8萬億元PPP項目被清理出庫，3.1萬億元項目被要求整改。
财政部去(qù)年底“關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隐性債務增量情況的報告”中(zhōng)談到對下(xià)一(yī)步工(gōng)作的考慮，明确堅持中(zhōng)央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認爲中(zhōng)央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認爲政府會兜底的“幻覺”。
債務口徑待明晰、不能急刹車(chē)
各地爲了落實中(zhōng)央精神，遏制隐性債務增長，紛紛對地方政府隐性債務進行摸底排查。但目前缺乏統一(yī)口徑，這讓地方在摸底統計上有些困惑。
劉尚希認爲，從會計學視角看，隐性債務大(dà)多是政府的或有債務，但問題是沒有權威定義，導緻底數不清，無法全面準确揭示其風險。這既可能誇大(dà)風險，也可能縮小(xiǎo)風險。2014年審計時就已經面臨這個問題。這種風險遮蔽本身就是巨大(dà)風險，當炸彈與西瓜分(fēn)不清的時候，防控風險就會無的放(fàng)矢。這與政府會計準則的不完善有關，也與宏觀管理的粗放(fàng)不專業有關。
在前述全國政協專題會議上，全國政協委員(yuán)肖鋼表示，地方政府的隐性債務是指沒有納入地方财政預算，但又(yòu)需要由地方政府承擔最終償還責任的債務。這部分(fēn)債務形式多樣，透明度差，已經成爲防範化解系統性金融風險的重點。
他建議，制定統一(yī)口徑，甄别核實隐性債務。及時回應地方疑惑，消除地方顧慮，協調解決債務甄别中(zhōng)存在的細節問題，加強督促檢查，确保數據完整、準确、可比。
劉尚希表示，從整體(tǐ)觀察，地方隐性債務包括建設性債務、消費(fèi)性債務和政策性融資(zī)擔保，如平台公司債務、棚改債務、政府購買服務項目的債務、PPP項目的債務、地方國企僵屍企業債務、金融扶貧項目債務、養老金缺口、政策性融資(zī)擔保等。
“防控隐性債務風險，短期看，要控制增量，保持好債務與償還能力之間的平衡。而從中(zhōng)長期看，關鍵是用好債務資(zī)金。”劉尚希說。
肖鋼建議，應制定防範化解地方政府隐性債務的行動計劃，分(fēn)類施策，多措并舉，穩妥實施，對新增項目，要有保有壓，及時調整。對曆史存量資(zī)産，研究如何變成産權，成爲今天的資(zī)本。把已建成項目的未來收益變成今天的投資(zī)，把經常性國有資(zī)産運營收入變爲地方長期的綜合财力。
目前不少地方開(kāi)始化解隐性債務。比如安徽财政廳今年制定加強隐性債務風險防控的工(gōng)作方案，全面開(kāi)展隐性債務清理和梳理工(gōng)作，依法依規、積極穩妥做好分(fēn)步分(fēn)類分(fēn)級化解工(gōng)作。
福建省财政廳今年将督促市縣制定降低債務風險的工(gōng)作方案和分(fēn)年度隐性債務消化計劃，通過控制項目規模、壓縮公用經費(fèi)、統籌政府收入、處置存量資(zī)産、引入社會資(zī)本等方式，鼓勵以市場化、法治化手段穩妥推進存量債務化解，實現債權人、債務人合理共擔風險，同時，注意防範“處置風險的風險”。
李盛霖的觀點是，必須切實加快财經财稅體(tǐ)制改革的進度，盡快合理劃分(fēn)中(zhōng)央和地方、地方各級政府事權和支出的責任，完善分(fēn)稅制，給予地方政府與其履責相适應的财力和财權，以及穩定的稅源，從源頭上來減少地方政府對債務融資(zī)的過度依賴。當前，正值地方換屆，要防止“新官上任三把火(huǒ)”，防止“重打鑼鼓另開(kāi)張”，防止“新官不理舊(jiù)賬”。
