一(yī)地方政府融資(zī)平台轉型升級的背景

（一(yī)）中(zhōng)央層面

黨的十九大(dà)報告指出“經濟體(tǐ)制改革必須以完善産權制度和要素市場化配置爲重點，實現産權有效激勵、要素自由流動、價格反映靈活，改革國有資(zī)本授權經營體(tǐ)制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資(zī)産保值增值，推動國有資(zī)本做強做優做大(dà)，有效防止國有資(zī)産流失。深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競争力的世界一(yī)流企業”。李克強總理在第十三屆全國人民代表大(dà)會第一(yī)次會議中(zhōng)指出“推進國資(zī)國企改革。制定出資(zī)人監管權責清單。深化國有資(zī)本投資(zī)、運營公司等改革試點，賦予更多自主權。繼續推進國有企業優化重組和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制，持續瘦身健體(tǐ)，提升主業核心競争力，推動國有資(zī)本做強做優做大(dà)。穩妥推進混合所有制改革。落實向全國人大(dà)常委會報告國有資(zī)産管理情況的制度。國有企業要通過改革創新，走在高質量發展前列”。

（二）部委文件

2013年4月9日，銀監會發布的《關于加強2013 年地方政府融資(zī)平台貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2013〕10号）中(zhōng)規定：各銀行業金融機構要遵循“總量控制、分(fēn)類管理、區别對待、逐步化解”的總體(tǐ)原則，以控制總量、優化結構、隔離(lí)風險、明晰職責爲重點，繼續推進地方政府融資(zī)平台（簡稱“融資(zī)平台”）貸款風險管控；2014年9月21日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43号）中(zhōng)指出“加強政府或有債務監管。剝離(lí)融資(zī)平台公司政府融資(zī)職能，融資(zī)平台公司不得新增政府債務。地方政府新發生(shēng)或有債務，要嚴格限定在依法擔保的範圍内，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分(fēn)析和風險防控，做好相關監管工(gōng)作”；2017年4月26日，《關于進一(yī)步規範地方政府舉債融資(zī)行爲的通知(zhī)》（财預〔2017〕50号）中(zhōng)指出“加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一(yī)步規範融資(zī)平台公司融資(zī)行爲管理，推動融資(zī)平台公司盡快轉型爲市場化運營的國有企業、依法合規開(kāi)展市場化融資(zī)，地方政府及其所屬部門不得幹預融資(zī)平台公司日常運營和市場化融資(zī)”；2017年12月23日，财政部《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隐性債務增量情況的報告》中(zhōng)提出：“支持轉型後的國有企業依法合規承接政府公益性項目”；2018年3月9日，國家發展改革委《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知(zhī)》中(zhōng)指出：分(fēn)類穩步推進地方融資(zī)平台公司市場化轉型，剝離(lí)政府融資(zī)職能，支持轉型中(zhōng)的融資(zī)平台公司及轉型後的公益類國企依法合規承接政府公益類項目；2018年3月28日，财政部《關于規範金融企業對地方政府和國有企業投融資(zī)行爲有關問題的通知(zhī)》（财金〔2018〕23号）中(zhōng)指出“除購買地方政府債券外(wài)，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道爲地方政府及其部門提供任何形式的融資(zī)，不得違規新增地方政府融資(zī)平台公司貸款。”

二地方政府融資(zī)平台轉型升級的現狀

（一(yī)）政府融資(zī)平台的定義

2010年6月，國務院下(xià)發《關于加強地方政府融資(zī)平台公司管理有關問題的通知(zhī)》（國發[2010]19号），将地方政府平台定義爲：由地方政府及其部門和機構等通過财政撥款或注入土地、股權等資(zī)産設立，承擔政府投資(zī)項目融資(zī)功能，并擁有獨立法人資(zī)格的經濟實體(tǐ)。随後，在2010年7月，發改委、中(zhōng)國人民銀行和銀監會聯合發布《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資(zī)平台公司管理有關問題的通知(zhī)相關事項的通知(zhī)》（财預[2010]412号文），将政府融資(zī)平台定義爲：由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過财政撥款或注入土地、股權等資(zī)産設立，具有政府公益性項目投融資(zī)功能，并擁有獨立企業法人資(zī)格的經濟實體(tǐ)。2011年，銀監會在廊坊召開(kāi)的地方政府融資(zī)平台貸款監管工(gōng)作會議上研究确立《關于地方政府融資(zī)平台貸款監管有關問題的說明》，對地方政府融資(zī)平台的定義是指由地方政府出資(zī)設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人。

當前，我(wǒ)國正進入城市化發展的新階段，城市建設規模日益擴大(dà)、項目投融資(zī)和工(gōng)程建設任務繁重。目前各地的城投公司都承擔着地方政府投融資(zī)平台的重要職能，具有政府部門和國有企業雙重角色。但此類公司大(dà)都不具備真正意義上的市場經營主體(tǐ)地位，缺少自營收入和盈利來源，導緻債務高企債務高企，背負着項目融資(zī)、工(gōng)程建設和欠債還貸的三重壓力。受國發〔2014〕43号等有關政策的影響，城投公司按原有路徑發展已非常困難，項目融資(zī)和企業運營發展受到很大(dà)影響。

（二）一(yī)般區縣城投公司發展概況

目前，一(yī)般區縣城投公司主要負責城區土地開(kāi)發、基礎設施建設和保障房建設，同時還經營小(xiǎo)規模的物(wù)業資(zī)産出租、安保業務等業務，其營業收入和毛利均主要來源于土地開(kāi)發業務。近年來，土地開(kāi)發業務規模逐年增大(dà)，但受基建項目成本結轉的影響，毛利率存在較大(dà)波動，公司整體(tǐ)的盈利能力較弱。随着基礎設施建設項目的持續投入，近年來公司負債持續擴張；受益于股東增資(zī)和政府資(zī)産劃入，公司資(zī)本實力不斷提升，負債經營程度有所下(xià)降，但目前仍處于較高水平。由于基建業務投入資(zī)金規模大(dà)，公司非籌資(zī)性淨現金流狀況欠佳，且基建項目未來仍有大(dà)規模資(zī)金需求，後續投融資(zī)壓力大(dà)。

公司償債能力方面，得益于政府持續的資(zī)産注入，城投公司資(zī)本實力不斷增強，但随着土地整理和基礎設施建設項目的持續推進，公司剛性債務快速擴張，已積累較大(dà)的償債壓力；公司基建業務投入資(zī)金規模大(dà)，非籌資(zī)性現金流持續呈大(dà)額淨流出狀态，資(zī)金平衡對外(wài)部融資(zī)的依賴度高。此外(wài)，公司對控股股東下(xià)屬子公司的擔保規模較大(dà)，存在擔保代償風險。

自1月份以來，各地城投公司融資(zī)壓力驟增，不僅僅是新建項目的需求，更多的源于曆史債務的化解和剛性支出。同時，各區縣大(dà)量基礎設施亟待更新。随着金融監管的日益趨緊，金融機構對無現金流的基礎設施融資(zī)較謹慎，傳統國有融資(zī)平台轉型升級迫在眉睫。

三地方政府融資(zī)平台轉型升級存在的問題

（一(yī)）轉型定位不明确

随着國家對平台類公司的進一(yī)步調控，剝離(lí)其政府性融資(zī)職能也逐漸落實到實處。由于我(wǒ)國經濟體(tǐ)系區域化差異明顯，平台公司發展水平也各不相同。部分(fēn)經濟發達地區城市大(dà)建設時期基本結束，其平台公司多轉變爲城市服務運營商(shāng)；部分(fēn)發展中(zhōng)地區則存在更大(dà)的空間和機遇，其平台公司多轉變爲市場化投資(zī)公司，并具有一(yī)定的市場競争力，也有平台公司能肩負城市投資(zī)建設、運營服務等功能于一(yī)體(tǐ)。但對更多的發展較差、轉型較晚的平台公司而言，除了政府融資(zī)職能外(wài)，如何找準契合自身功能的發展方向，如何合理控制資(zī)産負債率、優化财務結構，如何應對新時期轉型升級的使命成了各大(dà)平台公司的痛點和難點。

（二）資(zī)本運作不規範

因政府以提供政府信用爲其各類融資(zī)業務進行背書(shū)，投融資(zī)平台的償債能力和信用突出，其融資(zī)業務在資(zī)本市場一(yī)向深受追捧，在這個過程中(zhōng)，投融資(zī)平台過度融資(zī)的沖動也得到充分(fēn)釋放(fàng)。爲完成融資(zī)業務，地方政府、平台以及金融機構三方默契一(yī)緻，因而重複抵押、平台互保、違規放(fàng)款等種種不規範的情況屢屢發生(shēng)；同時，部分(fēn)平台公司一(yī)直保留以舊(jiù)還新的融資(zī)模式，使得政府債務壓力不斷增大(dà)；除此之外(wài)，通過平台融來的資(zī)金并不納入财政預算，支出不受約束，容易導緻融資(zī)被挪用的事情時有發生(shēng)，一(yī)旦發生(shēng)重大(dà)投資(zī)風險，将會引起連鎖反應，直接危及地方金融生(shēng)态穩定。 

（三）治理結構不完善

長期以來，地方投融資(zī)平台都是政企不分(fēn)的典型代表。投融資(zī)平台的班子成員(yuán)一(yī)般納入當地政府組織體(tǐ)系管理，由政府直接任命，部分(fēn)地區甚至由當地财政、建設部門負責人兼任。在實質運作中(zhōng)，基本上按照政府指令辦事，堅持政治效益和社會效益爲先，經濟效益的多寡大(dà)都不在考核範圍内，形成行政化幹預過多，企業自主性缺乏的現象，這也往往導緻經營運作的效率和效益較低。此外(wài)，投融資(zī)平台工(gōng)作所涉及的領域較廣，涵蓋城市建設投資(zī)、城建開(kāi)發、經營管理、政策法規等諸多方面。在轉型過渡期間，人才儲備不足的問題更加凸顯。平台的組成人員(yuán)大(dà)都由當地政府部門抽調組成，多年的政府工(gōng)作經曆和習慣使他們無法由政府管理主體(tǐ)轉向市場經營主體(tǐ)，在一(yī)定程度上可能會影響平台公司的決策執行。而平台招聘市場化專業人才，還面臨薪資(zī)待遇、崗位匹配等諸多問題。

（四）資(zī)産整合有風險

在城市開(kāi)發建設工(gōng)程中(zhōng)，平台公司雖然賬面上積累了一(yī)定資(zī)産，但運作起來，仍然面臨很多問題。首先，資(zī)産普遍手續不完善。很多項目都是按政府指令搶工(gōng)建設，沒有手續，決策程序不規範，導緻項目建成後無法确權，也無法形成有效資(zī)産。其次，資(zī)産無法發揮應有效益。一(yī)些公益性項目，例如文化設施、體(tǐ)育設施等可能主要爲了舉辦某種活動或賽事建設。平台承擔建設任務，但後期大(dà)都移交地方相應職能部門管理運營，雖然賬面上，資(zī)産所有權在平台公司手裏，但卻無法實現淨現金流。最後，平台的資(zī)産很多都是由當地政府劃轉，由于涉及利益部門多，在資(zī)産劃轉的同時也帶來了相關的人員(yuán)、債務包袱，導緻資(zī)産整合存在一(yī)定風險。  

（五）國資(zī)混改難推進

企業規模小(xiǎo)，資(zī)産證券化率低。區縣所屬國有企業産業層次處于産業鏈的低位，部分(fēn)國有企業的業務範圍和投資(zī)領域相近，運作效率偏低，難以形成産業規模。與此同時，國企上市進程偏慢(màn)，資(zī)産證券化率低下(xià)。公益功能強，收益能力差。随着金融監管日益趨嚴，融資(zī)環境愈加嚴峻，區縣所屬國企原有的銀行貸款融資(zī)難以爲繼，而相對大(dà)部分(fēn)功能類、公益類的區縣所屬國企而言，在沒有合理的補償機制下(xià)資(zī)金困境愈加突出，企業的盈利水平弱，現金流較少，導緻其難以上市融資(zī)，無法發展壯大(dà)。國資(zī)監管覆蓋面低，企業考核機制有待完善。區縣所屬經營性國資(zī)監管工(gōng)作較爲分(fēn)散，國資(zī)監管覆蓋率低仍是需要重點關注的方向，而對于國企的考核機制，企業類型不同，考核指标不同，考核内容與績效比例的準确科學需要進一(yī)步完善。

四城投等地方融資(zī)平台轉型升級的對策和思考

（一(yī)）找準平台定位，明确轉型發展路徑

在總結曆史經驗的基礎上，立足當前實際，着眼未來發展，城投類地方融資(zī)平台必須剝離(lí)其政府性融資(zī)職能，從“單純的融資(zī)平台”向“市場化城市綜合運營商(shāng)”轉型。在轉型過渡期間，平台公司必須抓住核心競争優勢，繼續在城市開(kāi)發建設、基礎設施投資(zī)建設運營、城市資(zī)産運營、優勢産業培育和産業轉型升級方面發揮中(zhōng)堅力量，形成可複制、模塊化的城市開(kāi)發建設能力，提升國有資(zī)産運營管理能力，确保國有資(zī)産保值增值，同時，加大(dà)産業引入力度，擇優導入優質的運營商(shāng)、投資(zī)商(shāng)、開(kāi)發商(shāng)共同參與新城市的投資(zī)、建設、運營、管理，打造“城市合夥人”體(tǐ)系，實現城市有機更新；設立城市發展基金，導入全過程咨詢體(tǐ)系，在整體(tǐ)結構和頂層設計中(zhōng)實現戰略性布局。例如：杭州市江幹區财政局下(xià)屬核心平台，江幹區首家AA+級區屬國有企業江幹城建與越秀集團、招商(shāng)組成聯合體(tǐ)，力退杭房、上海中(zhōng)建東孚等知(zhī)名房企，以總價62.55億元競得艮北(běi)新城商(shāng)業核心區西地塊，向多元化方向發展，走上優化業務結構和完善管理體(tǐ)系的雙重轉型之路；杭州市城市建設發展集團有限公司經過2004年的事轉企，正式成爲杭州市城建資(zī)産經營有限公司所屬的國有獨資(zī)公司，主要負責城建資(zī)源性的開(kāi)發工(gōng)作；杭州城投網新資(zī)産管理有限公司，由杭州城投資(zī)産管理集團有限公司和浙大(dà)網新建投集團旗下(xià)的浙江中(zhōng)網銀新投資(zī)管理有限公司共同發起設立，專注于成爲“城市運營綜合金融解決方案提供商(shāng)”。

（二）規範資(zī)本運作，嚴格防範債務風險 

平台公司必須建立全面的預算管理制度和投資(zī)決策機制，嚴格實行預算管理，實現決策的科學化、規範化和民主化。其次，要建立健全多元化、多層次、結構化的融資(zī)渠道，多措并舉，确保資(zī)金安全和資(zī)金鏈安全。最後，根據城市發展需要，結合自身債務情況，轉型中(zhōng)的投融資(zī)平台要積極協調當地政府，依法合規承接政府公益類項目，加強債務監管，提升地方抗風險能力，積極推進落實引入戰略合作夥伴，組建混合所有制投資(zī)管理有限公司，提高投資(zī)決策效率、效益、效能。例如：杭州城投資(zī)産管理集團有限公司聯合浙江富冶集團有限公司于2016年6月共同出資(zī)設立杭州城投富鼎投資(zī)管理有限公司，主要從事PE股權投資(zī)；城投中(zhōng)泓（杭州）資(zī)本管理有限公司，由杭州城投資(zī)産管理集團有限公司聯合中(zhōng)科建設供應鏈管理發展（上海）有限公司、浙江中(zhōng)泓投資(zī)管理有限公司共同設立，主要從事定增股權投資(zī)；浙江中(zhōng)網銀新投資(zī)管理有限公司與衢江區國資(zī)公司共同設立投資(zī)運營管理公司，發起總規模30億的政府引導基金，下(xià)設基礎設施、新型産業、創新創業3支子基金，爲衢江區城市建設發展、産業轉型升級提供智力、資(zī)金支持。

（三）完善治理結構，健全現代企業制度 

首先，平台公司需要構建完善的内部治理結構，改變行政管理現狀，向企業化管理轉變。這就需要平台公司積極協調與政府的關系，劃清政府與企業的責任，減少行政化幹預，賦予平台公司充分(fēn)的自助經營全和決策自主權。其次，按照政企分(fēn)開(kāi)的要求，建立以産權清晰、權責明确、政企分(fēn)開(kāi)、管理科學爲條件的現代企業制度，提高公司經營管理效率。最後，理順人員(yuán)身份，建立健全“與選任方式相匹配、與企業功能性質和市場機制相适應、與經營業績相挂鈎”的差異化薪酬分(fēn)配方法及“管理人員(yuán)能上能下(xià)、員(yuán)工(gōng)能進能出、收入能增能減”的市場化選人用人機制。例如：浙江國企物(wù)産中(zhōng)大(dà)集團股份有限公司實施職業經理人制度，以百萬基薪面向海内外(wài)市場化招聘金融和高端實業方向的高素質職業經理人，擔任集團副總經理，成爲浙江國企改革的一(yī)塊探路石。

（四）強化資(zī)産重組，奠定轉型發展基礎 

資(zī)産重組，不是單純的注入資(zī)産，而是要注入優質資(zī)産、資(zī)源、智力（如城市生(shēng)活垃圾處理、城市污水處理、加油加汽、充電(diàn)樁、廣告特許經營權等公益性資(zī)源），也要剝離(lí)無效資(zī)産。首先，平台公司要争取政府部門的支持，挖掘優質資(zī)源、盤活存量資(zī)産，實現資(zī)産與資(zī)金的良性循環，必要時可通過資(zī)産證券化直接融資(zī)。其次，平台公司要加強資(zī)産優化重組。平台公司要将分(fēn)散在各個闆塊的資(zī)産進行集中(zhōng)管理和優化重組，提升整體(tǐ)運營效益。同時，積極拓展新的業務闆塊，使公司具有較強的盈利能力和業務拓展能力，從而實現公司的可持續發展。最後，積極搭建企業内部智庫平台，引進高層次人才、聘請相關專家，定期組織培訓，完善知(zhī)識結構，集聚智力資(zī)源。例如：杭州金投能源有限公司，由浙江物(wù)産經貿集團與杭州市金融投資(zī)集團共同投資(zī)設立，以成品油批發及加油站拓展爲其主營業務，力争打造一(yī)家省内有地位、全國有布局，擁有自主品牌的集成品油儲運、批發、零售相結合的綜合性成品油經營公司；杭州通源廣告發展有限公司是杭州市城市建設發展有限公司所屬的國有獨資(zī)有限公司，以戶外(wài)廣告開(kāi)發與經營爲主營業務，經市政府和市城建公司的同意，從事市城建資(zī)産投資(zī)範圍内的廣告資(zī)源性開(kāi)發，包含所有建設的城市道路、地下(xià)通道等基礎設施的空間廣告開(kāi)發。

（五）推動國資(zī)混改，實現機制體(tǐ)制全面轉型

以“放(fàng)開(kāi)民企準入門檻”爲導向。非公有資(zī)本能夠參與到國家戰略行業中(zhōng)，打破“國企壟斷”局面，實現公有和非公有資(zī)本權責平衡，地位對等的态勢。正如浙江大(dà)學民營經濟研究中(zhōng)心主任史晉川教授所指出的：“沒有真正的準入，不可能有真正的混改”。以“規範國企混改體(tǐ)制”爲目标。有效保障混改企業各所有制資(zī)本同股同權；保障專業性強的民營資(zī)本管理運作；保障内外(wài)監管體(tǐ)系完善嚴謹；保障混改企業具有充分(fēn)的開(kāi)放(fàng)性與可交易性。以“擴大(dà)國企混改規模”爲抓手。推動和支持各所有制資(zī)本參與國企混改的實際工(gōng)作中(zhōng)去(qù)。國有企業可以通過股權多元化的途徑引入民營戰略資(zī)本，提升國有企業公共服務效能；民營資(zī)本也可以通過PPP模式與國有資(zī)本合作，積累混合所有制企業的管理經驗。通過各類資(zī)本的融合促進，從而擴大(dà)非公有資(zī)本參與力度，并通過股權架構優化調整，從而實現真正合理的混改結構體(tǐ)系。以“提升國企混改競争力”爲目的。以市場化爲導向深度落實國有企業混改策略，充分(fēn)調動各方積極能動性，加快企業與市場接軌，确保國有資(zī)産保值增值。同時，打造資(zī)本所有者與勞動者命運共同體(tǐ)，創新企業内部的權利配置，合理分(fēn)配員(yuán)工(gōng)持股比例，引入培養專業隊伍及市場化選聘高端人才，聘用“職業經理人”，從體(tǐ)制機制人才三方面着手，真正把市場機制“師傅領進門”，各企業“修行在個人”，實現混改企業市場競争優勢。以“優化國企混改渠道”爲方向。繼續加大(dà)民營資(zī)本參與國企混改的引導力度，引進增量爲主、存量出售相結合的模式有效降低改組的風險和阻力。日前财政部《關于國有資(zī)本加大(dà)對公益性行業投入的指導意見》（财建〔2017〕743号）鼓勵以多種形式加大(dà)國有資(zī)本對公益性行業的投入，通過投資(zī)入股、聯合投資(zī)、并購重組等多種方式，與民營企業進行股權融合、戰略合作、資(zī)源整合，發展混合所有制經濟。同時，針對國有與民營資(zī)本共同設立股權投資(zī)基金、國有資(zī)本資(zī)産證券化亦或是員(yuán)工(gōng)持股等實現混改的方式進行結構優化，完善相關政策，健全審核程序，規範操作流程，嚴格資(zī)産評估，建立健全股權流轉和退出機制，杜絕内部操作，防止利益輸送，以拓寬國企混改的方式。例如，杭州市路橋集團股份有限公司（杭州市城市建設投資(zī)集團有限公司持股56%，剩餘44%股份由個人投資(zī)者持有）的前身爲杭州市路橋總公司（杭州市道橋養護處），于2004年8月事業單位轉企改制而成，是一(yī)家集市政道路、橋梁、排水、河道、隧道、園林綠化施工(gōng)及養護、環衛保潔，瀝青混合料生(shēng)産、運輸、施工(gōng)、試驗及市政材料供應、機械維修爲一(yī)體(tǐ)的綜合性施工(gōng)企業；杭州市城建開(kāi)發集團（大(dà)家房産）（杭州城建衆創投資(zī)股份有限公司持股55%、杭州市城市建設投資(zī)集團有限45%）創建于1982年，1990年經建設部批準爲具有城市綜合開(kāi)發一(yī)級資(zī)質的開(kāi)發企業，1999年經國家工(gōng)商(shāng)局注冊創立“大(dà)家房産”品牌，主要從事住宅開(kāi)發與經營、金融投資(zī)、大(dà)中(zhōng)型市政公建及代建、商(shāng)業開(kāi)發、物(wù)業服務等業務。