疫情防控形勢積極向好，政策目标已轉變爲兼顧疫情防控和經濟社會發展。我(wǒ)們認爲推動疫情後經濟恢複重建工(gōng)作仍需财政政策發力，建議積極發揮政策性銀行的準财政功能，以專項金融債籌措重建資(zī)金，爲維護經濟社會發展大(dà)局提供有力支持，以貸款與資(zī)本金融資(zī)雙管齊下(xià)的方式支持經濟發展。在貸款方面，考慮到地方政府債務率偏高，我(wǒ)們提倡由政策性銀行直接對制造業等領域企業主體(tǐ)發放(fàng)貸款，既體(tǐ)現政策引導，又(yòu)切實發揮好金融機構在市場資(zī)金配置中(zhōng)的風險審核功能。另一(yī)方面，在當前我(wǒ)國企業的杠杆率較高的情況下(xià)，應考慮增加企業的資(zī)本金補充來源，可通過政策性銀行的股權平台，以母基金模式，加強對市場基金管理機構的專業篩選，向市場提供股權性基金，重新激活PE基金市場，發揮好股權投資(zī)機構在市場中(zhōng)構造、培育項目的功能，爲政策性銀行信貸資(zī)金投放(fàng)提供項目支撐。

一(yī)、兼顧疫情防控和經濟社會發展還需積極的财政政策支持

疫情防控形勢積極向好，政策目标已轉變爲兼顧疫情防控和經濟社會發展。習近平主席在23日的統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工(gōng)作部署會議上指出，新冠肺炎疫情雖然給經濟運行帶來明顯影響，但我(wǒ)國長期向好的趨勢不會改變，要統籌做好疫情防控和經濟社會發展工(gōng)作。同時還強調要深化供給側結構性改革，打好三大(dà)攻堅戰，全面做好“六穩”工(gōng)作，“實現決勝全面建成小(xiǎo)康社會、決戰脫貧攻堅目标任務，完成‘十三五’規劃”。可見當前的政策目标已從防疫轉爲兼顧疫情防控與經濟增長。穩就業是“六穩”的首要任務，而穩就業就必須先穩企業。李克強總理在2月18日的國常會中(zhōng)強調了穩就業的重要性，并提出要以穩企業爲途徑，減輕疫情對企業特别是中(zhōng)小(xiǎo)微企業的影響，進而實現穩就業的決策目标。

穩就業和穩企業仍需采用積極财政政策。習近平總書(shū)記在23日的統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工(gōng)作部署會議上強調，“積極的财政政策要更加積極有爲，繼續研究出台階段性、有針對性的減稅降費(fèi)政策，幫助中(zhōng)小(xiǎo)微企業渡過難關”。但是，财政政策直接發力受赤字率和地方政府債務約束，直接突破3%赤字率的紅線可能導緻政策信号過強且影響過于深遠，而放(fàng)松地方政府隐形債務管控則近幾年整頓财金秩序的成果可能全部喪失，因此發揮政策性金融的準财政功能尤顯必要。

在地方财政不透明、杠杆率過高的情況下(xià)，以發行地方政府專項債爲融資(zī)途徑支持經濟發展有加大(dà)地方政府債務風險的可能。截至2019年，地方政府杠杆率已不斷攀升至21.5%，2019年全年上升1.5個百分(fēn)點，地方财政加杠杆的空間極爲有限。另一(yī)方面，2019年财政部已明确專項債借新還舊(jiù)僅限于臨時周轉，而2020年地方政府專項債到期規模已超千億元，對不滿足借新還舊(jiù)标準的專項債需要其以項目收益和政府性基金對應的專項債收入進行償還，可見防範地方财政風險隐患任務仍較嚴峻。

相較于地方政府專項債，我(wǒ)們認爲，以中(zhōng)央财政爲突破口，适當提高中(zhōng)央政府杠杆率是較爲可行的方案。首先，2019年中(zhōng)央政府杠杆率僅爲16.8%，全年上升0.6個百分(fēn)點，仍有一(yī)定空間。其次，中(zhōng)央财政債務情況更加清晰透明，便于控制風險。但是，中(zhōng)央政府的赤字率目前突破3.0的紅線會産生(shēng)較強的政策信号，不應成爲首選政策。因此，可選的政策方案應當優先考慮在預算外(wài)通過政策性銀行發行抗擊疫情、經濟複蘇的專項金融債，積極發揮政策性銀行的準财政功能。

  二、發揮國家開(kāi)發銀行的資(zī)金支持作用

我(wǒ)們認爲推動疫情後經濟恢複重建工(gōng)作所需資(zī)金，不能通過增加财政預算的方式，大(dà)幅提高赤字率來推動中(zhōng)央财政杠杆率的增加，而是要通過國家開(kāi)發銀行發行疫情恢複經濟專項金融債的方式。國家開(kāi)發銀行以服務國家戰略，堅守開(kāi)發性金融定位，發揮中(zhōng)長期投融資(zī)作用，加大(dà)對經濟社會重點領域和薄弱環節的支持力度，促進經濟社會持續健康發展。因此疫情後恢複經濟重建所需的資(zī)金，通過國開(kāi)行發行疫情後恢複經濟專項金融債是一(yī)個比較好的選擇。以政策性銀行代替政府發行專項債券，通過這種中(zhōng)央政府加杠杆的方式提供重建資(zī)金，既不影響中(zhōng)央财政赤字率，同時精準施策、專款專用，又(yòu)兼有形式靈活，透明度高的優點，提高資(zī)金效率，便于後續監管。

發行債券是國家開(kāi)發銀行的主要負債來源。國家開(kāi)發銀行資(zī)金局局長王中(zhōng)表示國開(kāi)債截至2019年末的累計發行量超過19萬億元，存量餘額9萬億元，占銀行間市場10%，同時2019年全年國開(kāi)債交易量達到60.86萬億。我(wǒ)們假設疫情重建資(zī)金所需1萬億的金額，國開(kāi)行完全有能力承擔。其次，自年初以來，央行積極實施靈活适度的貨币政策，降準降息等政策的落地，保證了市場流動性合理充裕，同時債券收益率不斷下(xià)行，國開(kāi)債發行成本高企的問題得到了緩解。因此寬松的貨币政策爲國開(kāi)債的發行提供良好的市場環境。

作爲政策性銀行，央行可直接向國家開(kāi)發銀行提供流動性支持，如再貸款、PSL或者定向降準等。2014年，爲支持棚戶區改造，央行撥付國開(kāi)行1萬億抵押補充貸款（PSL）。PSL的利率相對較低對國開(kāi)行有較強的吸引力，同時央行通過PSL引導國開(kāi)行貸款定向投放(fàng)，積極發揮逆周期調節力度。

疫情後重建工(gōng)作是實現2020年三大(dà)攻堅戰的重點，因此，我(wǒ)們建議積極發揮國開(kāi)行籌集和引導社會資(zī)金共同參與疫情重建的作用，以專項金融債提供重建資(zī)金爲維護經濟社會發展大(dà)局提供有力支持。

  三、貸款與資(zī)本金融資(zī)雙管齊下(xià)支持經濟發展

新冠疫情後國開(kāi)行如何更好地發揮在經濟恢複中(zhōng)的作用備受關注。我(wǒ)認爲主要需要考慮兩個方面，一(yī)是企業貸款，二是資(zī)本金融資(zī)等綜合金融，兩者需要雙管齊下(xià)支持經濟發展。新冠疫情逐漸好轉後，政策除在消費(fèi)方面做适當刺激外(wài)，還應在投資(zī)領域做一(yī)定支持，既支撐當前經濟增速，也促進産業升級，更是爲未來發展增強後勁。除房地産投資(zī)外(wài)，當前基礎設施和制造業投資(zī)增速都比較低，特别是制造業投資(zī)盡管有結構優化勢頭，但2019年中(zhōng)國制造業固定資(zī)産投資(zī)完成額同比增加僅爲3.1%，遠低于2018年的9.5%，在總量增長和結構升級上都需要進一(yī)步提升。同時民企在融資(zī)方面對比國企有明顯劣勢，更亟待支持。在此背景下(xià)，國開(kāi)行在促進企業貸款與資(zī)本金融資(zī)方面若雙管齊下(xià)，對解決上述問題大(dà)有裨益。

在貸款方面，考慮到地方政府債務率偏高，不宜在該領域再參與過多，即避免之前由地方政府平台作爲資(zī)金承接主體(tǐ)，承擔或者一(yī)定程度上承擔增信職能的操作模式，應由政策性銀行直接對制造業等領域企業主體(tǐ)發放(fàng)貸款，既體(tǐ)現政策引導，又(yòu)切實發揮好金融機構在市場資(zī)金配置中(zhōng)的風險審核功能，即金融回歸本源。國開(kāi)行曆史上就是順應國家投融資(zī)體(tǐ)制改革，從支持“兩基一(yī)支”（即基礎設施、基礎産業和支柱産業）起家，後在特定經濟發展階段對接地方融資(zī)平台較多，但即使在後一(yī)階段也扶持了華爲、華大(dà)基因、特變電(diàn)工(gōng)等一(yī)批先進産業類企業。在當前地方政府債務居高不下(xià)的情況下(xià)，國開(kāi)行支持領域也有調整必要。具體(tǐ)實施中(zhōng)，國開(kāi)行應進一(yī)步發揮銀行的根本職能、在原有的政策性功能基礎之上，遴選對國民經濟提質增效升級具有重要戰略意義的行業和企業進行授信，尤其是制造業企業。國開(kāi)行對制造業企業的支持，一(yī)是對特定行業和企業進行資(zī)金的纾困，二是要對具有重大(dà)戰略意義和發展潛力的行業和企業重點給予信貸投放(fàng)。此前國開(kāi)行的信貸主要投向了新型城鎮化、棚戶區改造及貨币化安置、市政基建、産業升級轉型等領域，建議今後國開(kāi)行在産業升級轉型、科技創新等領域進行更大(dà)力度的信貸投放(fàng)，如5G等新基建領域，以達到疫後促進恢複經濟和逐漸提升政策性銀行引領屬性的雙重目标。此外(wài)，2019年民間固定資(zī)産完成額較2018年同比滑落4.03個百分(fēn)點至4.70%，考慮到民營企業投資(zī)增速滑落較快，應該在發放(fàng)貸款中(zhōng)設定一(yī)定比例，專門投向民營企業，發揮好民營企業的市場鲶魚效應。在不良率方面，國開(kāi)行在2018年底的不良貸款率已經連續14年保持低于1%，且2019年國開(kāi)行化解處置不良貸款和高風險資(zī)産更是超過了之前五年總和，那麽在疫情沖擊帶來的短暫經濟下(xià)行壓力與小(xiǎo)康社會收官之年的經濟發展目标考慮下(xià)，可适當提升對國開(kāi)行的不良容忍度，但在選擇行業和企業進行授信的過程中(zhōng)，也要至少保證收益不低于信貸投放(fàng)成本。

由于當前我(wǒ)國企業的杠杆率不低，應同時考慮增加企業的資(zī)本金補充來源。在股權投資(zī)等綜合金融方面，國開(kāi)行曆經發展已經成立了國開(kāi)金融（直接股權投資(zī)）、國開(kāi)發展基金（非證券業務投資(zī)）、國開(kāi)證券（企業債發行等）、中(zhōng)非發展基金（對非股權投資(zī)）、國銀租賃（航空、基礎設施等租賃業務）等多個子公司，進行了廣泛的戰略布局，爲新冠疫情後促進經濟恢複工(gōng)作提供了堅實的保障。其中(zhōng)國開(kāi)金融和國開(kāi)發展基金在國内企業的股權融資(zī)等綜合金融方面有非常重要的戰略意義。國開(kāi)金融成立于2009年，注冊資(zī)本金約600億元，主要從事投資(zī)和投資(zī)管理業務。國開(kāi)金融是中(zhōng)國銀行業唯一(yī)具有人民币投資(zī)功能的專業投資(zī)機構，已建立了城鎮開(kāi)發、Pre-IPO、并購重組、固定收益、夾層投資(zī)、基金等豐富而成熟的産品運營模式，通過多元化投資(zī)工(gōng)具支持城鎮開(kāi)發運營以及關乎國家經濟命脈、具有行業領先地位、具備長期持續發展能力的優質企業和項目。國開(kāi)發展基金成立于2015年，注冊資(zī)本金約爲500億元，主要支持國家确定的重點領域項目建設。國家發展基金采取項目資(zī)本金投資(zī)、股權投資(zī)、股東借款以及參加地方投融資(zī)公司基金等投資(zī)方式，用于補充重點項目的資(zī)本金缺口。國開(kāi)金融和國開(kāi)發展基金應發揮原有優勢，在經濟恢複中(zhōng)繼續爲企業資(zī)本金融資(zī)等綜合金融方面保駕護航，尤其是半導體(tǐ)等先進産業，需要國家進行資(zī)金支持否則難以靠企業自生(shēng)能力快速達到國際領先水平。值得一(yī)提的是，資(zī)管新規之後，對之前明股實債模式的清理，PE基金募集市場基本凍結，應考慮向市場同步增加股權性資(zī)金，但應避免采用之前地方政府引導基金模式，提高資(zī)金效率。可通過政策性銀行的股權平台，以母基金模式，加強對市場基金管理機構的專業篩選，向市場提供股權性基金，重新激活PE基金市場，發揮好股權投資(zī)機構在市場中(zhōng)構造、培育項目的功能，也是爲政策性銀行信貸資(zī)金投放(fàng)提供項目支撐。

在配套政策方面，鑒于國開(kāi)行的政策性銀行屬性，其考核體(tǐ)系不應完全對标商(shāng)業銀行，但可以在政策性銀行間進行比較考核。如在對政策性銀行的不良容忍度方面，爲防止過度放(fàng)松風險，可以對3家政策性銀行的專項貸款不良率進行對比考核。其次，在相對應的發債募集資(zī)金中(zhōng)給予支撐，比如債券利息參照國債利息免稅。最後，在政策性銀行将發債資(zī)金通過股權投資(zī)平台設立母基金中(zhōng)，涉及到政策性銀行資(zī)本充足率計算中(zhōng)，比照之前債轉股政策，可不扣減資(zī)本項，而按100%風險權重計入風險資(zī)産。