“郡縣治,天下(xià)無不治。”在加大(dà)金融供給側改革、更多金融資(zī)源配置向小(xiǎo)微企業和三農等領域傾斜的形勢下(xià)，如何加強對遍及省市縣金融市場的監管，是本輪銀保監管派出機構改革的題中(zhōng)之義。《财經》雜(zá)志(zhì)記者獨家獲悉，近日已下(xià)發的銀保監局 “三定”方案，勾勒出省、市、縣三級監管矩陣和監管半徑，并增設普惠金融處，将普惠金融的監管進一(yī)步下(xià)沉。

據《财經》雜(zá)志(zhì)記者了解，與以往監管機構改革最大(dà)的不同之處在于，本次銀保監管系統改革強調對口監管，在職能部門設置上采取了功能監管與機構監管并重的原則。在銀保監局 “三定”方案中(zhōng)，包括省（自治區、直轄市、計劃單列市）級和市級派出機構兩個監管層級的職能、機構和編制即所謂“三定”的内容，此外(wài)，還下(xià)發了縣級派出機構整合方案。

值得注意的是，目前方案中(zhōng)，縣支局暫不設置，而是設置非法人機構性質的監管組，作爲縣級派出機構改革重組的暫行措施。

2月22日，中(zhōng)共中(zhōng)央政治局就完善金融服務、防範金融風險舉行第十三次集體(tǐ)學習時，習近平總書(shū)記強調，要統籌金融管理資(zī)源，加強基層金融監管力量，強化地方監管責任，做到抓小(xiǎo)抓早、防微杜漸。

銀保監會副主席王兆星3月9日在人民大(dà)會堂接受《證券時報》記者采訪時表示，銀保監會在制定“三定方案”和機構改革重組過程中(zhōng)，也在研究如何加強基層監管力量尤其是市縣的金融監管力量，将與地方金融監管部門加強配合，加強對地方金融活動的監管。

據多位接近監管系統的人士透露，銀保監會亦在研究和論證對保險公司分(fēn)支機構進行屬地監管的可能性，但對于何時設置縣支局以及是否會劃轉縣人行的人員(yuán)，目前尚無定論。既要防止監管機構膨脹和滋生(shēng)冗員(yuán)，又(yòu)要實施金融監管全覆蓋，“基層金融監管體(tǐ)制改革很難一(yī)步到位，需要理順其中(zhōng)的很多監管邏輯，尤其是對于一(yī)些新的金融業态。”一(yī)位監管系統的人士表示。

亦有一(yī)些業内人士認爲，從本次改革的情況來看，并未對現有金融監管體(tǐ)制和金融監管法制格局進行根本性大(dà)調整，過渡色彩濃厚，尤其是對縣級監管模式改革應是當下(xià)的權宜之計，未來是否會推出改革的2.0版本，值得期待。

部門設置：功能監管、機構監管并重

《财經》雜(zá)志(zhì)記者獲悉，36家銀保監局各自上報的“三定”方案，上月底已由銀保監會同批下(xià)發到各局。

與銀保監會按“26+1”設置内設部門的格局不同，36家省（自治區、直轄市、計劃單列市）銀保監局的内設部門按照“22+2” 來設置，即：設置8個功能監管類處室、10個機構監管類處室和4個支持保障類處室。此外(wài)，在22個處室之外(wài)，36家銀保監局還設立巡察辦和工(gōng)會兩個部門。

其中(zhōng)，功能監管類處室包括辦公室、政策法規處（創新業務監管處）、統信處、普惠金融處、消費(fèi)者權益保護處、銀行機構檢查處、非銀行機構檢查處，以及重大(dà)風險事件與案件稽查處等。

機構監管類則大(dà)緻包括政策性銀行、國有銀行、股份制銀行、城市商(shāng)業銀行、農村(cūn)中(zhōng)小(xiǎo)銀行機構、外(wài)資(zī)銀行、其他非銀行金融機構、人身保險監管、财産保險監管和保險中(zhōng)介監管等處室。

據了解，在22個處室的總量限額之内，各銀保監局可以根據當地金融市場的實際情況和監管需要，靈活設置一(yī)些處室，比如，可設立保險資(zī)金運用監管處、法人監管處（對口銀保監會公司治理部）、自貿區監管處、金融租賃公司監管處或财務公司監管處等。

事實上，原銀監局在處室設置上，各地便各有不同，比如，上海局設有自貿區銀行業務監管處，天津局設有金融租賃公司監管處等，河北(běi)局設有直管監管協調處等。

據業内人士分(fēn)析，此前在部門設置中(zhōng)，銀監系統主要按機構監管爲主、保監系統則主要以功能監管爲主，此次改革和整合後，實行功能監管和機構監管并重的構架，體(tǐ)現了在當前的監管機構改革中(zhōng)對口監管的原則，也便于厘清職責分(fēn)工(gōng)。

此外(wài)，銀保監局“三定”方案允許可以根據需要設置公司治理處，而銀保監會的公司治理部亦爲機構改革後新設的重要部門之一(yī)。一(yī)位金融業人士指出，公司治理完善是金融監管的前提，允許銀保監局設置公司治理處，顯示出對于監管部門對于完善和加強金融機構公司治理的重視。

據了解，在銀保監分(fēn)局的部門設置上，則爲10個處室，其中(zhōng)，設有一(yī)個保險科，統籌當地的保險市場和機構的監管。不過亦可根據當地情況設立非銀檢查科，将保險的監管職能納入其中(zhōng)。

據統計，原保監會共有13家地市級分(fēn)局，原銀監會則有306個銀監分(fēn)局。這意味着，13家原保監分(fēn)局的處室與人員(yuán)将與當地的原銀監分(fēn)局進行整合，而未設保監分(fēn)局則将新增保險監管職能和監管隊伍。

局長“一(yī)正三副”，人員(yuán)超編不分(fēn)流

随着銀保監局“三定”方案出爐，相關領導職務和崗位也将陸續敲定。去(qù)年12月銀保監局挂牌後，各局正、副負責人公布的主要是黨内職務，比如一(yī)把手是黨委書(shū)記的身份，副職則是黨委委員(yuán)的身份。随着“三定”方案發布後，各局局長的行政職務也将正式履行。

首設普惠金融監管處

在銀保監局的職能部門設置中(zhōng)，值得關注的是此次首設的普惠金融監管處。“設置這個處室，是去(qù)年底前就确定的，以便加強對普惠金融的監管力度和協調，同時也體(tǐ)現了對口監管的要求。”一(yī)位銀保監系統人士透露。

在銀保監會的“三定”方案中(zhōng)，普惠金部的定位是對口指導銀行業和保險業機構對小(xiǎo)微企業、“三農”和特殊群體(tǐ)的金融服務工(gōng)作。

據了解，2015年原銀監會機構改革時，爲了加強對小(xiǎo)微、三農等薄弱環節服務和小(xiǎo)貸、融資(zī)性擔保公司等非持牌機構的監管協調，并對首次納入的P2P等互聯網金融進行監管，增設了銀行業普惠金融工(gōng)作部，将原銀監會監管二部的小(xiǎo)企業辦、合作部的農村(cūn)金融服務監管處、融資(zī)性擔保部以及新成立的小(xiǎo)貸公司協會、網貸監管（指P2P）等功能進行整合和處室劃轉。

據銀保監系統人士表示，雖然原銀監會設了普惠金融部，但原銀監局并未單設對口的處室，相關的監管功能分(fēn)散在不同的處室。

近年來，随着普惠金融的勃興，多層次的普惠金融機構和産品供給市場正在形成。不過由于普惠金融的服務對象金融常識相對匮乏、抗風險能力差，相關風險亦容易積聚。近年來，P2P跑路風潮中(zhōng)，相關的維權事件不斷發生(shēng)。

在2018年鳳凰網舉辦的“第二屆新金融·普惠實踐峰會”上，中(zhōng)國政法大(dà)學互聯網金融法律研究院院長李愛君表示，傳統金融是審慎監管，重點是監管金融交易的供給方，而行爲監管是通過保護消費(fèi)者來監管金融機構，從而防範風險。在其看來，實現普惠金融的一(yī)個路徑便是行爲監管，通過發布行爲準則和産品準則，對金融機構的服務行爲和金融産品進行規範和幹預。

在李愛君看來，普惠金融的行爲監管的内容主要有三項：一(yī)是監督監查，二是消費(fèi)者金融教育，三是金融糾紛的調解機制。

去(qù)年以來，已有數家銀行設立了普惠金融事業部，亦有一(yī)些銀行的分(fēn)支機構下(xià)沉延伸，設立了小(xiǎo)微金融業務中(zhōng)心或小(xiǎo)微專營團隊。對于此類機構的監管，便落在銀保監派出機構的身上。一(yī)位地方金融監管系統人士表示，成立普惠金融監管處，便于實施對口監管和明确監管職責，也便于與各地相繼成立的當地金融監管局加強協調。

暫不設縣局，改設監管組

在銀保監派出機構改革中(zhōng)，尤爲人關注的是縣級派出機構如何設置的問題，此前業界傳出多個版本。

據了解，根據本次下(xià)發的縣級派出機構整合方案，此前業内傳出的縣支局将暫不設置，而是在原銀監會監管辦事處的基礎上改設監管組，作爲非法人機構。

根據原銀監會2017年年報，銀監系統共有1730個監管辦事處，監管辦事處的員(yuán)工(gōng)作爲最基層的監管隊伍，作爲縣域銀行業監管的主力。

2006年3月，銀監會系統内下(xià)發到各銀監局的一(yī)份《關于監管辦事處機構設置調整和人力資(zī)源整合的指導意見》，對監管辦事處實行做強、撤并和分(fēn)離(lí)三種整合模式。

據一(yī)位地方監管系統人士介紹，從各地的原銀監監管辦事處的實施情況來看，資(zī)源配置也各有不同，有的辦事處僅有三人，還有一(yī)些辦事處實行所謂的集中(zhōng)辦公，即名義上是縣級辦事處，實則集中(zhōng)在市局辦公。由于沒有監管執法權限，監管辦事處一(yī)直處于頗爲尴尬的境地。

據了解，此前監管部門曾讨論過将人行縣支行人員(yuán)劃轉給銀保監縣支局的可能性。不過，從《财經》雜(zá)志(zhì)記者了解的情況，目前在劃轉問題上各方尚未達成一(yī)緻。一(yī)位接近監管的人士透露，目前設立不作爲法人機構的縣級監管組，既可以防止機構膨脹的可能性，又(yòu)爲未來的改革提供了靈活性，是當下(xià)可進可退的最優選擇。

除了縣級派出機構目前選擇了權宜之計，對于保險機構的監管是否采取屬地監管，亦在讨論之列。據多位監管系統的人士透露，銀保監會就保險機構實施屬地監管，已研究和讨論多時，但目前尚未形成明晰而确定的意見和文件。

據了解，原銀監會派出機構實行屬地監管，而原保監會此前亦進行過相關的探索。比如， 曾在吉林試點安華農業保險的屬地化監管，2014年12月則下(xià)發《關于保險資(zī)金運用屬地監管試點工(gōng)作有關事項的通知(zhī)》，授權北(běi)京、上海、江蘇、湖北(běi)、廣東和深圳六地的保監局，對當地的基礎設施、股權、不動産等投資(zī)項目和保險法人機構的資(zī)金運用進行風險監管。

據一(yī)些保險業人士表示，從此前原保監會試點的這兩次屬地監管的效果來看，并未達到預期效果。除了監管人才和相關制度跟不上以外(wài)，最核心的問題在于明确監管權責，實現“權力放(fàng)下(xià)去(qù)、責任擔起來”。

亦有一(yī)些保險業人士認爲，保險機構實行财務和投資(zī)權限上收總公司，分(fēn)支機構隻有銷售誤導等市場風險，實行屬地監管似無必要，這亦是屬地監管多年來很難推行的原因之一(yī)。

不過，有銀保監管系統人士建議，可以探索實施派出機構分(fēn)類授權，根據各地監管力量、轄區市場規模、金融機構數量、風險特征等因素，确定不同派出機構的權責。

在縣域監管資(zī)源有限，監管任務繁重的情況下(xià)，如何構建縣域金融監管體(tǐ)制，地方金融監管部門将發揮什麽樣的作用？

有業内人士指出，如何在有限的監管資(zī)源下(xià)，加強監管協調，尋求監管合力，才能更好地應對金融機構主體(tǐ)類型、發展模式、風險特征等日益多樣化、複雜(zá)化，給監管帶來新的挑戰。

北(běi)京市副市長殷勇在2018年10月13日召開(kāi)的中(zhōng)國财富管理50人論壇第六屆年會上表示，當下(xià)地方金融監管協調機制需要進一(yī)步完善，建議将直接從事監管的派出機構進一(yī)步下(xià)沉落地，直接參與到地方金融監管的日常活動，作爲地方金融監管的有效組成部分(fēn)開(kāi)展履職。